Dekodering van die vyf sleutelpunte van die Europese Grondwet: `n Storm rondom die verdrag

Hierdie artikel is deel van 'n versameling artikels wat gehuisves word by Blik met die doel om dit digitaal te bewaar en beskikbaar te stel.

* Indeks van artikels

2005-05-18

Bernard Cassen

Nadat die Europese vraagstuk vir lank beskou is as `n kwessie wat grootliks buite die gang van nasionale aangeleenthede staan – wat die sake van regeerders goed gepas het – neem die vraagstuk uiteindelik sy plek op in die Franse openbare debat oor 29 Mei se referendum oor die bekragtiging van die Europese Grondwetlike Verdrag (EGV). Nóg die opeenvolgende verkiesings vir die Europese Parlement in Straatsburg (die laaste het plaasgevind in Junie 2004), nóg die openbare stemming oor die Maastricht-verdrag in 1992 het soveel onstuimigheid veroorsaak. Vir die eerste keer word die verband getrek tussen die liberale beleide wat op die vlak van die Europese gemeenskap beslis word, en die liberale beleide wat in `n gegewe land toegepas word. Hierdie bewuswording ontketen in Frankryk groot wanorde onder die voorstanders van die “ja van die linkses” vir die EGV, wat tevergeefs poog om die huidige model van Europese konstruksie vry te spreek van die verwoestende effekte van die “hervormings” en ander beleide toegepas deur die regering van die Franse premier, mnr. Jean-Pierre Raffarin. Die burgers begin verstaan dat dit oor een en dieselfde saak gaan. Per slot van rekening word nie net die liberale vraag met die EGV gevra nie – “wil ons `n samelewing hê waarin mededinging die hoogste norm is?” – maar ook die demokratiese vraag: is dit aanvaarbaar dat die “konstitusionalisering” van die liberalisme vir dekades lank die keuses van die algemene kieserspubliek verpand?

Deur Bernard Cassen
Vertaal deur Sonya van Schalkwyk-Barrois

Openbare dienste word aan mededinging onderwerp

`n Enkele keer gebruik in die EGV (en dan ook net om te praat van “verpligte diensverrigting” by vervoerdienste), maak “openbare dienste” nie deel uit van die Europese Unie se woordeskat nie. Die term word vervang met “dienste van algemene ekonomiese belang” (DAEB) – wat trouens nêrens omskryf word nie. En die EGV word geredelik deur sy kampvegters voorgehou as die ridder van sodanige DAEB wat dan bedreig sou word deur die Europese Kommissie se “ultra-liberalisme”, wat sopas deur mnr. Jacques Chirac ontdek en die stryd aangesê is... Artikel III-122 doen inderdaad `n beroep op die Unie en sy ledestate om te verseker dat “hierdie dienste funksioneer op die basis van beginsels en onder voorwaardes, ekonomies en finansieel, wat hulle in staat stel om hul taak te verrig”. Dieselfde artikel bepaal dat “hierdie beginsels en voorwaardes deur Europese wet vasgestel word, sonder inkorting van die ledestate se bevoegdheid om, met inagneming van die Grondwet, sodanige dienste te verskaf, te laat verrig en te finansier”. Kampvegters vir openbare dienslewering kan dus gerusgestel voel... of nie?

In die eerste instansie merk `n mens dat DAEB nie figureer onder die (talryke) “doelwitte” uitgestippel in die eerste deel van die EGV nie. En natuurlik nog minder onder sy “waardes”, hoewel die Amsterdamse verdrag van 1997 hulle as sodanig bestempel het. Die EGV maak hoogheiliglik melding van dienste waaraan alle lande, binne die Unie, “waarde heg”. `n Institusionele regressie en `n semantiese verskuiwing wat tot nadenke stem...

Dit sou onjuis wees om te beweer dat die EGV uiteindelik dit moontlik maak om wette aangaande DAEB neer te lê. Dié weg is reeds gebaan deur die vorige twee verdrae, in Amsterdam en in Nice (2000). Op watter ander regtelike grondslag is die Kommissie se groen- en witskrifte vir dienste van openbare belang (DOB) dan opgestel, en op grond waarvan sou die Europese Raad hom in Maart 2002 gevra het om `n raamwet vir DAEB op te trek?

Sou die Kommissie hierdie kwessie op grond van die EGV wou takel, sou hy hom kon beroep op sy gunstelingwapen, mededinging. Dit is waarop artikels III-166 en III-167 neerkom, waarna die bogenoemde artikel 122 uitdruklik verwys. Eersgenoemde stipuleer in sy paragraaf 2 dat “maatskappye belas met die bestuur van dienste van algemene ekonomiese belang of wat die kenmerke van `n fiskale monopolie toon, onderhewig is aan die Grondwet se bepalings, onder meer aan mededingingsreëls”. Die tweede, in sy eerste paragraaf, verbied enige “steun toegestaan deur ledestate of deur middel van staatsfondse in welke vorm ook al, wat mededinging skaad of sou kon skaad”. DAEB word dus aan bande gelê deur reëls wat teenstrydig is met hul doel. Hul eindlot word beskryf in artikel III-148: “Ledestate onderneem om by die liberalisering van diensverrigting verder te gaan as waartoe hulle verplig is”.

Me. Neelie Kroes, Europese kommissaris vir mededinging, som in Le Figaro (20 September 2004) die meerderheidsfilosofie van die Brusselse uitvoerende owerheid duidelik op. Laasgenoemde, moet `n mens onthou, het alleenreg op die voorlegging van Europese wette: “Openbare dienste is nie `n doelwit op sigself nie, maar eerder `n middel om die ekonomie te bevorder.”

Nuwe regte?

Deel II van die EGV bestaan uit die Handves van Fundamentele Regte opgestel tydens die Europese Raadsitting in Nice in Desember 2000. Die inhoud van dié teks (en natuurlik sy titel) is een van die hoofargumente wat kampvegters vir `n “linkse ja-stem” inspan. Maar sê dit werklik wat mense wil beweer?

Aan die een kant maak die Handves nie voorsiening vir fundamentele regte aanwesig in die onderskeie lande se wette (soos die Franse Grondwet) of selfs in Europese wette nie, byvoorbeeld die Europese Raad se Europese Maatskaplike Handves van 18 Oktober 1961 en die Gemeenskapshandves vir Werkers se Fundamentele Maatskaplike Regte van 9 Desember 1989, wat nietemin in sy aanhef gemeld word. Om nie te praat van die Universele Verklaring van Menseregte van 10 Desember 1948 nie.

Aan die ander kant word sy afdwingbare karakter – waar dit bestaan – streng afgebaken.

Die volgende word nie in die Handves erken nie: die reg op `n werk, vervang met “die reg om te werk” (II-75-1) en “die vryheid om werk te soek” (II-75-2); die reg op huisvesting, vervang met “die reg op bystand vir huisvesting” (II-94-3); die reg op `n minimum inkomste; die reg op salarisgelykheid (gelyke salaris vir gelyke werk); die reg op `n aftredepensioen; die reg op egskeiding, hoewel “die reg om te trou en `n gesin te stig” erken word (II-69); die reg op voorbehoeding en aborsie, ens. Daarenteen maak `n reg wat tot nog toe onbekend is in onder meer die Franse wetgewing, sy verskyning: die reg op staking... vir werkgewers (II-8)!

Wat word in werklikheid gedek deur die regte wat nog oorbly in die teks? Verklaring no.12, aangeheg tot die EGV, word in sy geheel gewy aan die Handves; dit is, soos die 47 ander Verklarings, van verklarende waarde en verskaf die “gebruiksaanwysings” vir die een en ander van sy bepalings. Artikel 36, wat artikel II-96 van die EGV met betrekking tot toegang tot DAEV verklaar, ruim enige onsekerheid hieroor uit die weg: “Hierdie artikel [II-96] skep geen nuwe regte nie”. Na dié klousule, aangebring deur mnr. Tony Blair, word nooit deur die “ja”-kampvegters verwys nie...

Paragraaf 5 van artikel II-112 in die EGV stipuleer bowendien dat Handvesbepalings wat beginsels bevat, “in werking gestel kan word deur wetgewende en uitvoerende handelinge van die Unie se instellings, organe en instansies, en deur handelinge van die lidstate wanneer hulle die Unie se wetgewing in werking stel, in die uitvoer van hul onderskeie bevoegdhede. Regterlike bevoegdheid ten aansien van die bepalings bly beperk tot die uitlegging van die genoemde handelinge en die toetsing van die wettigheid daarvan”. Anders gestel, geen skending van die regte, hoe beperk ook al, bevat in die Grondwet, kan lei tot `n regsaksie voor die Europese Geregshof nie!

Boonop word regte – al word hulle deur die Handves as “fundamenteel” bestempel – “wat die onderwerp is van bepalings in ander dele van die Grondwet, uitgeoefen volgens die voorwaardes en beperkings wat daar uiteengesit word” (II-112-2). Onder sulke “voorwaardes en beperkinge” tel die vier vryhede – ook as “fundamenteel” beskryf: vrye sirkulasie van kapitaal, handelsware, dienste en teruggeroepte persone. Die melding van finansiële vryheid en vryehandel is veelseggend in die aanhef self van `n Handves waarvan die 6 afdelings onderskeidelik getiteld is “Waardigheid”, “Vryhede’, “Gelykheid”, “Solidariteit”, “Burgerskap” en “Regspleging”.

`n Volgehoue demokratiese tekort

Kampvegters vir `n “ja”-stem beroep hul op die demokratiese vooruitgang waarvan die bepalings in die derde deel dan sou getuig. Hulle verwys na die nuwe berekeningsmetodes vir `n gekwalifiseerde meerderheid (55% van die aantal state verteenwoordig ten minste 65% van die EU se bevolking) wat inderdaad – effens – makliker is as dié in die bepalings van die Nice-verdrag wat tans van toepassing is. Hulle wys ook op twee nuutskeppings: die pos van president van die Europese Raad wat vir twee en `n half jaar verkies word, en wat veronderstel is om vir die buitewêreld `n “gesig” aan die Unie te gee, asook dié van `n minister van buitelandse sake.

Buiten dat die onderskeid (of verwarring?) tussen dié twee figure se verantwoordelikhede, en tussen hulle en die president van die Kommissie, die kiem vir hewige struwelinge dra, is dit onduidelik hoe die bestaan van `n verteenwoordigende pos wonderbaarlik konsensus oor `n algemene beleid vir die Vyf-en-Twintig teweeg sal bring. Wat sou `n EU minister van buitelandse sake inderdaad kon sê by die Anglo-Amerikaanse inval van Irak, as `n mens kyk na die teenstrydige posisies wat gehandhaaf is?

Vyf ander voorbeelde van demokratiese “vordering” in die verdrag word gereeld uitgelig:

- die reg op “vroegtydige waarskuwing”: `n derde van die lande se parlemente (oftewel 9 uit die 25) kan, ingevolge die beginsel van ondergeskiktheid, die Kommissie dwing om `n voorstel wat reeds aan die Raad of aan die Raad en die Parlement gemaak is, te heroorweeg, (protokol no.1 aangeheg aan die EGV). Wat minder beklemtoon word, is dat die Kommissie, `n onverkose liggaam, die laaste woord het: hy kan sy voorstel handhaaf, wysig of terugtrek. Nasionale parlemente, selfs al kry hulle dit reg om `n koalisie te vorm, se posisie bly uiters ondergeskik;

- die reg op inisiatief: een miljoen Europese burgers kan die Kommissie vra om `n voorstel vir `n regshandeling voor te lê (artikel I-47). Weer eens, ondanks sy simboliese waarde, is dié “reg” uiters beperk: eerstens moet die voorstel binne die Grondwet se raamwerk val, wat ons terugbring by laasgenoemde se liberale inhoud; tweedens is die Kommissie, indien hy daarop ag slaan, geensins verplig om aan die inhoud van die versoek gehoor te gee nie. Hy is steeds die diskresionêre filter tussen petissionarisse en die liggame wat direk of indirek deur algemene stemreg daargestel is, by name die Parlement en die Raad;

- die toename (van 29 tot 35, na gelang van die wyse waarop getel word) in die aantal gebiede onderworpe aan die Parlement en die Raad se gemeenskaplike besluitname, waar die Raad alleenbesluitreg behou op 21 gebiede, waaronder die belangrikstes, fiskaliteit en die essensie van maatskaplike beleid;

- die openbaarmaking van die Raad se sittings (artikel I-24) wanneer daar oor `n wetgewende voorstel beraadslaag word. Hierdie bepaling is egter gedoem om meestal `n formaliteit te bly, aangesien die meeste besluite opgetrek of selfs nie-amptelik beklink word voordat die Raad sit, deur die state se permanente verteenwoordigerskomitee, wat nié openbare sittings hou nie;

- die nuwe moontlikheid vir `n Staat om hom aan die EU te onttrek (artikel I-60).

Saamgevoeg, kan `n mens werklik sê dat hierdie punte die “demokratiese tekort” in die EU se werkswyse goedmaak? Veral wat betref die grondwetlike verskansing van die ultra-liberale ekonomiese model wat blyk uit die meeste van die 332 artikels in die derde deel van `n EGV wat in totaal uit 448 bestaan.

`n Ideologies neutrale verdrag? Werklik?

Die EGV sou dan ideologies “neutraal” wees, aldus kampvegters vir `n “ja”-stem, hetsy links- of regsgesind.

Eersgenoemdes haal geredelik uittreksels aan uit dele I en II van die verdrag, waar dit van sekere linkse sleutelbegrippe wemel: menslike waardigheid, vryheid, demokrasie, regstaat, verdraagsaamheid, regverdigheid, solidariteit, geslagsgelykheid, volhoubare ontwikkeling, bevegting van maatskaplike uitsluiting, hoë werksyfer, ens. Hierdie breë beginsels, wat sekerlik te verwelkom is, het egter geen afdwingbare karakter nie. Op hul beste sou hulle as `n uitleggingshulpmiddel vir die EU se geregshof kon dien wanneer daar oor `n dispuut beslis moet word. En selfs dan word daar in beide hierdie dele herhaaldelik aangedring op die hoër norme van “vrye, ongeknelde mededinging” en die vier “fundamentele” vryhede van die sirkulasie van goedere, dienste, kapitaal en persone. Genoeg doeltreffende skietgoed teen die ander beginsels, wat in net so `n mate as objektiewe waardes gesien kan word.

Kampvegters vir `n liberale “ja”-stem steun op die konkrete, die bepalende, die verantwoordbare – in hoofsaak die derde deel van die EGV. Geen spreuke word hier geprewel nie: slegs skerpomlynde beleidsrigtings, wat reeds toegepas word – sommiges verskyn in die Rome-verdrag van 1957 – en wat nie onder uitsonderings gebuk gaan nie. Die lys is lank: die liberalisering van dienste “bo en behalwe wat noodsaaklik is”, die verbod op staatshulp en op enige inperking van die vrye verkeer van kapitaal en begrotingstekort, onbelemmerde vryhandel, onafhanklikheid van die Sentrale Bank, die afwys van enige maatskaplike of belangstingsharmonisering, ens. En, op knaende trant, verwysings na die voorrang van mededinging en die alewige vier “fundamentele” vryhede.

Grootliks lyk dit of die “linkse ja-stem” tevrede is met die vaagheid en beloftes van die EGV se dele I en II, terwyl die “regse ja-stem” die trefwydte van deel III sy eie maak en grondwetlik heilig... Dis inderdaad `n ongekende rangorde van waardes in hierdie teks wat mededinging, ekonomie en finansies verhef tot gebooie, terwyl die Franse Grondwet in sy eerste artikel bepaal dat die Republiek “onverdeelbaar, sekulêr, demokraties en maatskaplik” is.

Tot so `n mate dat `n mens jou kan afvra, indien die EGV bekragtig word, hoeveel speelruimte aan `n nuutverkose regering gelaat sal word, byvoorbeeld in 2007 in Frankryk, indien hulle `n skeuringsbeleid – selfs net gedeeltelik – wil instel met die voortaan “grondwetlik gemaakte” liberale modelle op Europese skaal. Sal algemene stemreg nie in dieselfde situasie te staan kom as die “beperkte soewereiniteit” wat die lot was van die “volksdemokrasieë” teenoor die Sowjet-Unie voordat dit in duie gestort het nie?

Gemeenskaplike verdediging: nie sonder Washington se goedkeuring nie

Reg in die eerste van sy vier dele reeds, maak die EGV enige moontlike algemene veiligheids- en verdedigingsbeleid vir die EU onderhewig aan die VSA se goedkeuring, by wyse van die Noord-Atlantiese Verdragsorganisasie (Navo), wetteregtelik onder beheer van `n Amerikaanse generaal wat sy bevele uit Washington ontvang: die “Unie se beleid” moet “versoenbaar” wees met die veiligheids- en verdedigingsbeleid wat binne die Navo-raamwerk bepaal word (I-41-2).

Boonop bly ooreenkomste en “gestruktureerde samewerking” (die PDSC weergawe van “gewapende samewerking”) “in ooreenstemming met ooreenkomste onderteken binne die raamwerk van Navo, wat vir sy lidstate die grondslag en instrument van hul gesamentlike verdediging bly” (I-41-7). Navo is egter nie `n Europese organisasie nie. Twee van sy lede (Kanada en die VSA) behoort aan `n ander vasteland. Drie ander (Ysland, Noorweë en Turkye) is ook nie lede van die EU nie. Daarbenewens is Oostenryk, Siprus, Finland, Ierland, Malta en Swede wel lede van die EU, maar nie van Navo nie. Nogtans moet enige verdedigings- en veiligheidsbeleid wat gesamentlik die Vyf-en-Twintig raak, versoenbaar moet wees met Navo-ooreenkomste wat slegs deur negentien van hulle onderteken is.

Alle lande van die Unie word ook geraak deur artikel I-41, paragraaf 3, wat bepaal dat “lidstate onderneem om hul militêre vermoëns geleidelik te verbeter”, met ander woorde gereeld hul verdedigingsbegroting op te skuif. Dit is inderdaad die enigste gebied waar die EGV aan die lede van die EU voorskryf om toenemend meer openbare geld te bestee. Geen sodanige opdragte word byvoorbeeld gemaak met betrekking tot besteding vir onderwys en gesondheid nie...